汶川地震大救援是我国建立比较系统的应急管理体系之后面临的第一次重大考验。在纪念汶川地震三周年之际，人民网记者采访到国内应急管理领域专家，全面评点这场大灾难对我国救灾应急建设的推动力。三年来，我国应急管理“一案三制”成功运用于汶川地震救援行动中，并获得国际方面的认可。受访专家表示，随着一国灾害超越其国境而影响至他国，“现在已经到了商讨建立双边、多边应急合作机制的时候”。
　　汶川救援经验：“举国机制”赢得时间 信息透明提升凝聚力
　　2008年5月12日14时28分，彼时四川大地，刹那间山崩地裂，数万群众生死不明。地震发生后，胡锦涛总书记立即做出重要指示，要求尽快抢救伤员，保证灾区人民生命安全；温家宝总理迅速飞赴灾区，现场指导抗震救灾。在接下来的“黄金救援72小时”内，来自全军和武警部队的13万精锐部队和20余个专业兵种，纷纷投入这场生命大救援。
　　能否战胜突如其来的大灾大难，很大程度上取决于政府采取何种救灾应急策略。受访专家表示，与以往经历过的突发自然灾害相比，中国政府在汶川大地震后的应急响应更及时、策略更全面系统、效果更加突出。在应急效果方面，专家认为，汶川震后的高效救灾效率与我国举国救灾机制有密不可分的关系。
　　“最高决策层第一时间作出表态并部署行动，显现出强力救灾意识和坚定决心。”清华大学公共管理学院公共政策研究所教授、中国应急管理研究基地主任彭宗超告诉记者，政府在做出及时响应的同时，还分步骤地多方征求意见，全面分析后续举措，包括如何应对堰塞湖、公共卫生疫情等次生灾害，如何稳定社会秩序、抚慰灾区群众心理等问题，体现出全面、系统、综合抗灾的新特点。
　　“媒体常常用‘举国体制’来表述我国在举办奥运会、世博会等活动的有效做法，其实在应对重大突发事件中表现得最透彻的，不是‘举国体制’，而是‘举国机制’。”中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平向记者分析，“举国机制”是充分利用我国体制进行有效决策和沟通的硬件条件，加之以积极作为的决策机制、执行机制和保障机制等软件条件，可以创造出有力、有序、有效的应急管理绩效。
　　“外国媒体也称我国应急管理‘软实力’世界领先。”高小平介绍，最近有美日等国危机管理专家表示，要探索和借鉴中国的应急管理机制，建立能够适应未来重大特大复合型危机的应对体系，其重点并非按照中国“举国体制”来改造制度，而是按照他们可以学习的中国经验——即“举国机制”来加强危机管理制度建设。
　　国家行政学院法学教研部副主任杨小军也指出，汶川地震中采取的高度集权、统一指挥、军地联动的救灾模式，为今后面对重大突发事件提供很好的经验。
　　大灾难降临后，信息流动能否及时透明，也考验着政府的智慧。汶川大地震发生后，最新伤亡数字做到每日滚动播报，寻人、捐款信息在传统媒体和新媒体联动，政府还通过召开新闻发布会等多种形式与外界沟通。在权威信息从上至下传播通畅、互助资讯平稳传递不受阻碍的同时，负面报道也得到有关部门的回应。
　　都江堰的四名党员干部曾在抗灾之初因玩忽职守被曝光。杨小军认为，这反映出政府的气魄，有助于提升政府的公信力，“当群众相信政府，他就会响应政府的号召，社会凝聚力就会无比高涨”。
　　对国际援助采取开放友好的态度，也是汶川震后救援的突出亮点。在接受国外捐赠款物的同时，也欢迎携带设备的国外救援队前往灾区营救，这在我国国内救灾史上还是首次。
　　专家表示，积极接受国际援助，表面上看是一次国际救灾应急合作，实际上是政府看待灾害的理念变化。既顺应当今世界的灾害形势变化，也对促进国际交流起到微妙的作用。
制度层面建设：“一案三制”应急管理体系不断完善
　　从2003年面对“非典”侵袭时的紧张失序，到2008年应对汶川地震的冷静高效，巨大转变的背后，是五年来国家应急管理体系日趋完善的历程。
　　自2003年抗击“非典”战役之后，党中央、国务院认真总结应急管理工作的经验和教训，部署了应急管理“一案三制”建设，即编制应对突发事件的应急预案，建立健全应急管理体制、机制和法制，全面实施我国应急管理体系建构的巨大社会工程。
　　“‘一案三制’是我国应急管理的主体结构和核心内容，由于其注重整体性构建，具有很强的系统性和综合性，与以前零星的、分散的应急管理资源配置方式有了很大区别，所以是应急管理实践上的一大突破，同时‘一案三制’也是一个完整的理论体系，是对应急管理理论的重大创新。”高小平介绍。
　　2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，这是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。总体预案规定政府应对突发公共事件的工作原则，明确实行行政领导责任制。汶川地震发生后，这一总体预案被及时启动，并发挥出应有的作用。
　　“没有实施两年多的总体应急预案及《国家自然灾害救助应急预案》、《国家地震应急预案》等专项预案，汶川大地震突然来袭时就不可能有冷静高效的管理状态，其结果将很可能造成难以估计的损失。”受访专家对此评价。
　　汶川大地震过后，国家陆续出台或修订有关救灾应急方面的法律法规。我国首部针对地震灾后重建的行政法规《汶川地震灾后恢复重建条例》，在5天之内就起草完成并于当年6月8日颁布实施；2009年5月1日施行的新防震减灾法针对汶川大地震的经验做法做了修订或补充，包括强调地震防灾规划、强化过渡性安置等内容；2010年9月1日施行的《自然灾害救助条例》，对于地震、洪灾、雪灾、旱灾等自然灾害救助工作做了全面规定。
　　在推动应急法律制度适时调整的同时，受访专家认为，汶川大地震更大的意义是带来灾害意识的变化。
　　“如果放之历史长河来看，灾害本身是一种常态，汶川大地震推动了领导层对于这一问题的认知。”杨小军说，“社会发展不可能总按照既定计划四平八稳地前行，灾难的发生会对整个国家经济社会发展带来突发性转变，而应急管理并非只为解决眼前急事，还应被看作是日常工作的一部分。”
　　据杨小军透露，国家行政学院正加快国家应急管理人员培训基地项目建设，而这正是顺应汶川大地震后应急形势变化所采取的具体举措之一，基地建成后将提高各级官员应对各类突发事件和灾害事故的能力。
　　“不仅要加强体制机制建设，而且要形成‘全政府型’的应急管理体系；不仅要加强政府的应急管理，还要形成政府和社会互动的‘全社会型’应急管理体系；不仅要加强公共组织、企业和非赢利性机构的应急管理工作，而且要营造公民广泛参与、志愿者自觉行动的浓厚氛围，形成‘全民型’应急管理体系。”高小平说。
　　在纪念汶川地震三周年的今天，受访专家思考更多的是：今后我国应急管理体系建设重点向哪个方向推进？
　　“‘非典’后的应急体系建设，更多的是从常规性应急角度考虑，虽然为巨灾应急打下了基础性条件，但还远远不够。”彭宗超认为，巨灾应急管理应驶入快车道，因为突发巨灾情境下会打乱既定的基本体系，为应急管理带来前所未有的压力，涉及更大范围的区域联动和部门协调，甚至牵涉国际协作问题。
　　2007年11月1日施行的《突发事件应对法》提出，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。据记者了解，我国目前主要采取财政救济为主和社会捐助为辅的事后补偿模式，巨灾保险体系建设并不健全。彭宗超表示，忽视建立巨灾保险制度，则很难真正应对好巨灾挑战，未来应做出刚性制度安排，规定将风险投入、风险基金纳入防灾规划之中。
　　“巨灾保险的参保主体可以有政府、企事业单位和公民几个层面：当政府在巨灾面前出现财政不足的状况时，可从保险基金中获得支持；同时，处在巨灾风险地带的企事业单位和公民也可以购买有关巨灾险，一旦遭受房屋垮塌或其他灾害后果可以获取保险赔偿。”彭宗超向记者介绍。
管理体制变迁：强化顶层设计 “应急办”变“应急部”无必要
　　回顾我国应急管理体制变迁，杨小军将其分为三个发展阶段：
　　第一阶段是从建国后到改革开放之初，通常由各部门对应单一灾害管理，遇到重大灾害时，由国务院组建对应机构（如地震工作小组、防汛抗旱总指挥部等），同时协调相应部门共同处理；第二阶段是改革开放后至2003年“非典”，主要采取议事协调机构和联席会议制度，共同参与应急管理，实际上强化了综合协调性；第三阶段即2003年“非典”至今，由政府办事机构综合协调，各级应急办也相继成立。
　　“从演变方向看，在不断强化顶层设计，这个思路是非常正确的，因为在大灾大难面前，每一个单一部门都无力应对，只能靠最高决策层。”杨小军说。
　　国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，国务院应急办是国办下设的履行值守应急、信息汇总和综合协调职责的办事机构，包括训练评估、完善预案、跟踪预案处置等具体工作。有种声音认为，国务院应急办应升级为独立的正部级单位。杨小军表示，这表面上是在强化应急办职能，实则削弱政府的统一指挥。
　　“政府是头，各部门是胳膊肩膀，应急管理要解决顶层设计，必须赋予头脑强大权力，而应急办的设立就是在强化政府的统一领导，如果让应急办变成‘应急部’，脑袋分出来一个肩膀，会带走一部分政府的权力，与应急管理体制的演变规律相违背。”杨小军说。
　　彭宗超向记者表示，单独成立‘应急部’同样是选择之一，但关键在于能否整合应急资源，如果成立这样的专门部门，那么已有国家抗震救灾指挥部、防洪抗旱指挥部等的相关应急管理职责都要划归这一新部门，否则即便规格升级，也不会带有任何实质意义。
　　“成立像美国国土安全部这样的应急部门的想法不是没有过，但已经放弃了。” 彭宗超指出，从现有定位看，应急办综合协调的职能实际上并未完全发挥，与已有体制未调整到位、机构自身能力提升需要一定过程有关；未来一个可能的新定位是，当出现一个已有专业应急体系不能应对的新突发事件时，应由法律明确交由国务院和各级政府应急办处理。
国际层面合作：建立多边应急合作机制大势所趋
　　与中国一衣带水的日本近期发生大地震，由地震引发的核泄漏等次生灾害已超越日本本国范围，成为亚洲邻国乃至欧美国家共同关心的问题。杨小军认为，从苏联切尔诺贝利核电站泄露事故到美国墨西哥湾漏油事件，再到日本此次核泄漏危机，都表明发生在某一国的灾害会影响别国利益，“现在到了商讨建立双边、多边甚至全球性应急合作机制的时候了”。
　　高小平同样认为，建立全球应急合作机制十分必要。他指出，评判应急管理能力强不强，既要看本国是不是建立与本国国情相适应的应急管理体系，也需要看国际合作机制是不是建立和健全，有没有相关国家共同应对重大危机的应急能力。
　　杨小军以日本核泄漏危机为例，与记者分享了对于如何建立多边应急合作机制的看法：“在监测出污染物数值后要立即告知其他国家，这需要事先建立沟通平台机构和标准程序；在采取有可能影响他国利益的措施之前，应与他国通过平台机构进行协调；在遇到能力不及的突发性危机时，应与其他先进国家保持信息、经验、技术共享，显然更利于日本迅速解除当下危机。”
　　高小平特别提及，国际间应充分依靠科学技术力量，这是有效预防和控制突发事件的关键。无论是防范应对地震、气象、洪涝、地质等各类自然灾害，还是应对安全生产事故、环境污染事故、突发公共卫生事件，都需要有效地进行预测预警和良好的技术装备，“有关国家可以加强合作，建立有效的机制，共同推动应急技术的提高和应急装备的发展”。
　　在经历一个相当长的防灾过程后，日美等发达国家在本世纪初已基本建立起全面的国家和地方、基层的救灾应急体系。这些国家既往应急管理经验，会给中国带来哪些参考？
　　“日本国民在大危机面前所表现出来的镇定、自律和秩序，值得我们学习。”高小平表示，这与日本灾多、灾重的国情有直接关系，因此比较注重普及应急管理知识，从专业人员、弱势群体两个重点方面加强应急管理培训，尤其重视对儿童的教育，从娃娃抓起。
　　彭宗超认为，发达国家在巨灾应急准备方面的努力最值得我国借鉴。
“目前来看，巨灾应急准备很难被一些地方政府重视，因为巨灾应急是低概率发生、高成本投入，而地方政府负责人任期较短。” 彭宗超建议，应把巨灾应急准备纳入长远发展规划，以便对每任领导都提出硬性要求。
　　此外，应急预案可操作性低、缺乏实战演练也是彭宗超期待在未来可以得到改进的方面：“现在的一些预案比较笼统，只是基本体制安排，没有针对事态的标准、响应标准作具体规范，使得在应急过程中往往都把预案抛到一边，随意性加大。还有一些预案只停留在纸面上，没有经过实战演练，不能够发现相应的问题。”
　　随着工业化、城市化、信息化和经济全球化等因素快速发展，当今世界突发事件呈现不少新特点。专家提醒，这意味着我国的应急管理体系也要与时俱进，不断创新。